Ministre forgår, embedsværket består. Sådan har den klassiske beskrivelse af forholdet mellem ministre og embedsmænd lydt. Ministre blev valgt på et politisk mandat, og sad derfor kun så længe, der var politisk flertal bag dem. Embedsmændene var derimod upolitiske, valgt ud fra deres faglige formåen og derfor i stand til at arbejde loyalt under skiftende regeringer.

Men det billede kan være ved at ændre sig. Sådan lyder det fra to tidligere departementschefer i en ny bog. Peter Loft, mangeårige departementschef i Skatteministeriet, og Jørgen Rosted, tidligere departementschef i Erhvervsministeriet (og nuværende Pio-skribent) har i bogen Hvem har ansvaret? – Revner i sprækker i det danske embedsmandssystem sat kritisk lys på den udvikling, det danske embedsmandssystem har gennemgået de seneste årtier.

Departementschefer er blevet ”politikmagere”
Ifølge Loft og Rosted er de ledende embedsmænd, herunder departementschefen, i stigende grad splittet mellem to roller: Dels rollen som øverste ansvarlig for den daglige drift af et ministerium, hvor det skal sikres, at sager behandles i overensstemmelse med reglerne.

Dels rollen som ”politikmager”, der både skal give ministeren politisk sparring og komme med forslag til ny politik på baggrund af ministerens politiske observans. Det gælder ikke kun teknisk rådgivning, men også rådgivning om hvordan nye forsalg kan vinde opbakning i Folketinget og blandt partierne på Christiansborg.

Hvor den første rolle forudsætter partipolitisk neutralitet, forudsætter den anden rolle netop at kunne tænke partipolitisk. Ifølge de to forfattere er særligt den sidste del, rollen som ”politikmager”, vokset betydeligt de sidste 20-30 år, og det har skabt modsætninger mellem de hensyn, en departementschef skal varetage.

Møgsager har skabt mistillid til embedsværket
Er departementschefen for ”fagligt” fokuseret, kan det gå ud over evnen til at agere politisk, og er departementschefen for ivrig efter at agere politisk, kan det gå ud over den faglige kvalitet. Begge dele kan skade arbejdet i ministeriet – og ministeren selv. Og hvem har så ansvaret, når det går galt?

Behovet for at se nærmere på forholdet mellem ministre og de ledende embedsmænd er blevet klart i forbindelse med de seneste års skandalesager, hvor embedsmænd har spillet en uheldig rolle. I flere sager har ministre måttet trække sig efter at være blevet beskyldt for at give urigtige oplysninger til Folketinget eller forvalte loven i strid med gældende regler.

Tamilsagen, Irakkrigen, sagen om statsløse palæstinensere, sagen om Henrik Sass Larsens sikkerhedsgodkendelse, Christianiasagen, GGGI-sagen og senest sagen om regeringens landbrugspakke, hvor Eva Kjer Hansen måtte trække sig, har alle sat kritisk lys på embedsmændenes rolle, når de skal agere i et politisk sprængfarligt univers.

Men også i det daglige arbejde i ministeriet kan dobbeltrollen være problematisk, fordi der eksempelvis gås på kompromis med fagligheden for at tilfredsstille ministrenes ønsker. Forfatterne nævner den meget udskældte og nu afskaffede fedtafgift som et eksempel på, at forsøget på at imødekomme politikkernes ønsker har betydet, at embedsværket opfandt en afgift, der i praksis var umulig at administrere.

Politiske embedsmænd af bagvejen
Loft og Rosted opruller over et par hundrede sider departementschefens mange roller: Daglige drift og organisering af arbejdet i ministeriet, kontrol med ministeriets styrelser og departementer, besvarelse af borgerhenvendelser til ministeren, klæde ministeren på til politiske debatter, håndtering af potentielle ”møgsager”, møder med interesseorganisationer, intern koordinering i regeringen og arbejdet i de forskellig regeringsudvalg, EU-møder i Bruxelles og meget mere. Og dertil altså også rollen som poltikmager, der udtænker ny politik og arbejder på at få den gennemført.

De mange eksempler viser, hvor alsidig en person det kræver at være departementschef. Og det uundgåelige spørgsmål melder sig: Kan én person virkelig gabe over alle de opgaver? Svaret hos Rosted og Loft er nej. Den nuværende model er ikke holdbar, og hvis vi ikke gøre noget aktivt for at ændre den, vil ændringerne komme helt af sig selv:

”En sandsynlig konsekvens vil være flere og hyppige udskiftninger af departementschefer, så det efterhånden vil blive normalt, at departementschefer og ledende medarbejdere i departementet kommer og går med ministeren – at vi får politiske udnævnte chefer i departementerne af bagvejen, hvilket det danske minister- og embedsmandssystem næppe kan holde til.”, skriver de.

Løsningen er ifølge forfatterne et opgør med den hidtidige tradition for partineutrale embedsmænd: ”Vi mener, der er brug for et hold af politisk udnævnte erfarne rådgivere i alle ministerier, og at det vil være den ændring, der passer bedst i det danske system og de danske erfaringer”.

Samtidig skal departementscheferne i højere grad fokusere på den rent faglige rådgivning og på at sikre driften i ministeriet. Der skal med andre ord være tydeligere rollefordeling mellem det faglige og det politiske.

Loft og Rosted leverer ingen færdig pakkeløsning til, hvordan sådan et system kan se ud, men skriver, at det må ske efter et ”grundigt arbejde”. Der er med andre ord mere tale om et oplæg til videre debat end et konkret forslag.

Vigtigt bidrag til demokratisk debat
Bogen kan derfor både læses som en lærebog til den, der gerne vil have en bedre forståelse for arbejdet i Centraladministrationen, og som et debatoplæg om indretningen af den fremtidige centraladministration. Selvom emnet til tider kan virke lidt tungt, og kan blive meget detaljeret, formår Loft og Rosted dog at holde sproget i en let tone og undgå for mange fagudtryk og indforståetheder.

Bogen kunne med fordel have gjort brug af flere eksempler af nyere dato. Mange af eksemplerne stammer tilbage fra 90’erne, og det kan jo virke lidt paradoksalt, når forfatterne samtidig skriver, at det især er inden for de sidste 20 år, at der er sket en stor ændring i embedsmændenes rolle.

Først på de sidste sider inddrages blandt andet dagpengereformen, DONG-salget, statsløsesagen og regeringens landbrugspakke som såkaldte kontrafaktiske eksempler på hvordan en række møgsager kunne have set ud, hvis man havde haft politisk udpegede embedsmænd i ministerierne og klarere ansvarsfordeling. Det bliver i sagens natur temmelig spekulativt, og det havde formentlig virket bedre, om eksemplerne var indgået løbende i bogen for at understrege svaghederne ved det nuværende system.

Alt i alt har Peter Loft og Jørgen Rosted dog skrevet et vigtigt bidrag til debatten om forholdet mellem politikere og embedsværk. En diskussion, der ikke kun vedrører de ansatte på Slotsholmen, men er central for hele spørgsmålet om, hvilke rammer de demokratisk valgte politikere – såvel i regering som i opposition – skal arbejde under.

 

Peter Loft og Jørgen Rosted: Hvem har ansvaret – Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem, Gyldendal Public 2016, 278 sider. Fire ud af fem stjerner.